Démêler la Constitution : Introduction au rôle du procureur général

Alors que la controverse autour des poursuites contre SNC-Lavalin prend de l’ampleur, les Canadiens se penchent sur un aspect de notre Constitution qui s’applique au quotidien, dans des centaines de salles d’audience à travers le pays. Toutes les cinq minutes dans ce pays, quelque part, dans un tribunal, les procureurs de la Couronne (des avocats considérés comme des agents du procureur général) annoncent leurs décisions, sans tambour ni trompette, souvent dans un jargon compréhensible uniquement par les avocats et les juges, quant à la manière dont la Couronne entend mener les poursuites. Ils choisiront de procéder par voie de mise en accusation (infraction plus grave) ou de procédure sommaire (infraction moins grave), selon l’accusation en question. Ils demanderont que « l’acte d’accusation soit retiré » ou diront quelque chose comme : la Couronne abandonne les poursuites. Presque toujours, ces décisions ne sont que l’expression de l’opinion des procureurs concernés. Parfois, le procureur de la Couronne (synonyme de procureur ou de « Crown ») fait part d’une décision de son supérieur.

Mais le plus souvent, ce sont les procureurs qui présentent leurs observations, leurs arguments et défendent leur dossier au nom de la Couronne. Là encore, ces observations peuvent découler de décisions prises par leurs supérieurs, conformément au manuel des politiques de la Couronne (publié en ligne en Ontario). Dans certaines provinces, notamment en Ontario et en Colombie-Britannique, il existe un protocole prévoyant l’examen de la position proposée par un procureur de la Couronne par ses supérieurs. En cas de retrait d’une accusation très grave dans une affaire controversée, en Ontario, un comité composé de plusieurs procureurs de la Couronne se réunira, à la manière d’un tribunal. Car, d’une certaine manière, ils constituent effectivement un tribunal.

Dans notre système constitutionnel, les procureurs ou les procureurs de la Couronne sont considérés comme des agents quasi-judiciaires. Nous avons hérité de ce système du Royaume-Uni. La plupart des pays du Commonwealth en partagent les grandes lignes. Les États-Unis sont très différents à bien des égards, mais pas tant que cela à d’autres égards. La plus grande différence aux États-Unis réside dans le fait que leurs fonctionnaires judiciaires et quasi-judiciaires sont élus à leur poste spécifique, qu’il s’agisse de procureur de district ou de procureur général. Au Canada, le terme « quasi-judiciaire » implique toute l’indépendance que nous attendons des juges ici. Nos juges et nos procureurs ne sont pas responsables devant un électorat. Ils n’ont pas besoin d’être populaires et, en effet, nous ne voulons pas qu’ils fondent leurs décisions sur ce qui plaît aux masses. Ils sont là pour rendre justice, sans tenir compte de considérations politiques.

C’est là l’aspect judiciaire. Le préfixe « quasi- » fait référence au fait qu’ils sont également des avocats. En d’autres termes, une partie de leur travail relève du domaine judiciaire, tandis qu’une autre partie n’est pas de nature judiciaire, mais plutôt contradictoire. Ainsi, ils retirent les accusations lorsqu’il n’y a aucune perspective raisonnable de condamnation : il s’agit là d’une fonction judiciaire. En effet, les juges ne peuvent pas retirer les accusations ; seul le ministère public peut le faire. Le système est conçu pour éviter les erreurs judiciaires, pour éviter de condamner des innocents, plutôt que pour punir les coupables. Il est conçu ainsi en raison des libertés civiles intégrées à notre système, dans lequel prévaut la présomption d’innocence.

Cette fonction quasi-judiciaire s’exerce au quotidien, lorsque les accusations portées par la police sont abandonnées par le ministère public, tandis que d’autres sont maintenues (par exemple, le ministère public abandonne une accusation grave de trafic et le prévenu plaide coupable de possession) et, dans certains cas, lorsque certains éléments de preuve sont jugés irrecevables, l’affaire semble s’effondrer, obligeant le ministère public à abandonner les poursuites. De même, la décision de poursuivre par voie de mise en accusation exige un jugement indépendant. Sinon, il serait inutile de conférer ce pouvoir discrétionnaire au ministère public. Au-delà de ces fonctions quasi-judiciaires (et de quelques autres), le ministère public doit ensuite plaider sa cause et présenter les preuves de manière à amener le juge ou le jury à conclure à la culpabilité. Mais on ne dit pas que les procureurs « gagnent » ou « perdent » une affaire. Ils sont simplement censés présenter l’affaire et laisser le tribunal décider.

Tout cela ressemble sans doute à des balivernes. C’est l’idéal, pourrait-on dire, pas la réalité. Pour ma part, j’ai un point de vue sur la question qui repose sur mon expérience et sur certaines connaissances juridiques. La question de savoir si le système fonctionne comme il le devrait est évidemment une question politique majeure, qui dépend du point de vue de chacun. Mon opinion personnelle a évolué au fil des ans.

Au-delà de toute critique ou commentaire éditorial sur le système judiciaire, il y a une chose qui est certaine concernant la loi. Les procureurs disposent de pouvoirs juridiques particuliers que les autres avocats n’ont pas, tout comme la police dispose de pouvoirs particuliers que personne d’autre ne possède au Canada. Le pouvoir d’enquêter, de fouiller des personnes et des biens, et de saisir des biens également ; le pouvoir d’utiliser la force légalement, voire la force meurtrière ; le pouvoir de porter des accusations criminelles contre quelqu’un. Tous ces pouvoirs policiers s’accompagnent de responsabilités particulières, et en contrepartie, la police bénéficie d’un traitement différent en droit pénal. Si vous m’agressez, vous serez accusé d’un crime moins grave que si vous agressez un agent de police. De même, si vous essayez de me tromper, cela n’a aucune conséquence juridique, car je n’ai aucun pouvoir. Mais si vous trompez un agent de police menant une enquête, c’est un crime : obstruction à la justice.

Les avocats pénalistes doivent souvent conseiller à leurs clients de faire preuve d’une grande prudence lorsqu’ils sont interrogés par la police. Il existe des droits permettant d’éviter l’auto-incrimination, mais il n’existe aucun droit d’entraver une enquête. J’ai eu des clientes qui ont été arrêtées et accusées d’entrave à la justice pour avoir répondu « Je ne sais pas » à un policier qui leur demandait où se trouvait leur petit ami. « Je ne sais pas » peut être assimilé à une entrave à la justice. Notre système judiciaire est aujourd’hui encombré de poursuites aussi futiles, inutiles et stupides que celle-ci.

Il n’en reste pas moins que, lorsque l’on a affaire à un agent de police, il convient de veiller à ne pas commettre d’acte susceptible d’engager sa responsabilité pénale. Les agents de police sont parfois qualifiés d’agents quasi-judiciaires, car leur décision de poursuivre quelqu’un est censée être indépendante, ne reposant pas sur leur opinion personnelle à votre égard, mais sur leur évaluation professionnelle des preuves.

Il en va de même pour les procureurs de la Couronne. Certaines infractions pénales sont précisément prévues lorsque l’on tente de faire obstruction à une poursuite judiciaire. L’entrave à la justice, l’abus de confiance et l’abus de procédure, pour ne citer que trois infractions prévues par le Code criminel. Les avocats de la défense sont, à juste titre, autorisés à présenter leurs meilleurs arguments devant un procureur de la Couronne. Il ne fait aucun doute que SNC-Lavalin a envoyé bon nombre de ses avocats de la défense pénale présenter leur dossier aux procureurs de la Couronne. Mais si vous ou moi nous adressions à ces mêmes procureurs de la Couronne, dans l’intention d’obtenir un traitement de faveur pour eux, d’une manière qui porterait atteinte au système judiciaire : eh bien, cela constituerait un crime.

Je connais une députée provinciale qui a commis la grave erreur de s’entretenir avec le procureur de la Couronne de sa circonscription au sujet des poursuites engagées contre un membre de sa famille, en tentant de le convaincre à coups d’histoires larmoyantes, d’humour et de charme. Ce fut la fin de sa carrière politique. Elle a été exclue de son groupe parlementaire après avoir plaidé coupable et obtenu une absolution inconditionnelle pour obstruction à la justice, en violation du Code criminel.

Les mêmes pouvoirs spéciaux s’appliquent au procureur général, qui est également un fonctionnaire quasi-judiciaire. Le procureur général est, d’un point de vue formel, comparable à un procureur, car à l’époque où nous sommes devenus le Dominion du Canada, c’était lui qui assumait le rôle principal de procureur. Par la suite, il a fini par nommer des agents pour s’acquitter de ses fonctions. Ces agents étaient appelés « procureurs de la Couronne ». Aujourd’hui, il y a des milliers de procureurs de la Couronne fédéraux et environ un millier de procureurs de la Couronne provinciaux en Ontario, par exemple. Aujourd’hui, le procureur général est à 90 % un homme politique et à 10 % un magistrat, bien que ce chiffre soit arbitraire. Pour certains, la répartition est plus équilibrée. De nos jours, rares sont ceux qui sont à la fois des avocats de premier plan et des hommes politiques.

La réalité actuelle est donc à l’opposé de la structure juridique officielle. Le procureur général est aujourd’hui avant tout un décideur politique et un porte-parole des actions des procureurs de la Couronne, même si, sur le plan formel, ces derniers sont ses agents.

Il n’en reste pas moins que le procureur général dispose, en vertu de la loi, de pouvoirs juridiques particuliers. Certains d’entre eux sont effectivement exercés, comme la nécessité d’approuver (ou non) les demandes de déclaration de « délinquant dangereux » présentées par les procureurs. Certains de ces pouvoirs sont délégués à des experts en droit pénal, tels que le procureur général ou le procureur général adjoint, afin de procéder à une mise en accusation directe, par exemple.

Ou bien, grâce à une modification du Code criminel introduite dans un projet de loi budgétaire (un vote contre ce projet équivalant à un vote de défiance envers le gouvernement, comme l’a appris Joe Clark), une « entente de réparation » pourrait être conclue par une société, à la discrétion du procureur général du Canada. C’est une option odieuse qui se prête à un système judiciaire à deux vitesses (mais c’est une autre histoire). Le fait est qu’aujourd’hui, le procureur général dispose de très peu de pouvoirs concrets pour modifier l’orientation d’une poursuite, mais il reste néanmoins quelques pouvoirs obscurs dans le Code.

Jody Wilson-Raybould disposait justement d’un tel pouvoir d’influencer les poursuites contre SNC-Lavalin. Ce qu’elle aurait pu ou non faire n’a pas d’importance : ce qui compte, c’est qu’elle disposait de ce pouvoir et que son successeur en dispose encore aujourd’hui. Le Globe & Mail avance l’allégation selon laquelle un membre du cabinet du premier ministre a agi comme l’a fait le député provincial susmentionné : il s’est ingéré dans des poursuites judiciaires.

Pour énoncer une évidence : le Premier ministre détient le pouvoir suprême qui détermine le privilège du procureur général d’occuper cette fonction. Le Premier ministre a le pouvoir de nommer, de muter ou de révoquer un procureur général. Ainsi, en réalité, les efforts déployés par le cabinet du Premier ministre pour influencer les poursuites en s’adressant directement à la procureure générale constituent une circonstance bien plus grave que si un élu local avait tenté d’influencer un procureur de la Couronne. L’élu local n’a en effet aucun pouvoir réel pour engager ou révoquer le procureur. Mais le Premier ministre dispose de pouvoirs qui vont bien au-delà des pouvoirs formels sur son cabinet. Le Premier ministre détient un pouvoir de facto sur Jody Wilson-Raybould. En effet, il l’a exercé lorsqu’il l’a démise d’un poste au sein du Cabinet pour la nommer à un autre. La question est de savoir si l’un de ses collaborateurs a tenté d’exercer ce pouvoir en lui indiquant comment procéder concernant les poursuites contre SNC-Lavalin.

Une telle conversation n’a peut-être pas eu lieu. Pour l’instant, nous n’en savons tout simplement rien. Mais le simple fait que cette conversation ait eu lieu, si tant est qu’elle ait eu lieu, pourrait déclencher une enquête policière. Il se peut qu’aucune limite n’ait été franchie, mais on est en droit de se demander : pourquoi diable un membre du cabinet du Premier ministre s’approcherait-il de cette limite, voire entrerait-il dans la pièce, alors qu’un seul faux pas pourrait entraîner une responsabilité pénale et la chute d’un gouvernement ?

J’ai une théorie. Ma théorie est que ces allégations, si elles s’avèrent fondées, découlent de la diminution du nombre d’avocats au sein de la classe politique canadienne. C’est une très bonne chose, dans la mesure où les points de vue non juridiques reflètent mieux ceux de l’électorat. Les avocats ne dominent plus la Chambre des communes élue, ni le personnel politique des ministres du Cabinet, y compris au sein du Bureau du Premier ministre. Trudeau lui-même est le deuxième premier ministre de l’histoire à ne pas être avocat. Je le répète, cela présente d’énormes avantages pour l’intérêt public.

On peut toutefois en tirer une autre conséquence. Autrefois, on s’attendait à ce que les directeurs d’hôpitaux soient des médecins, jusqu’à ce qu’il devienne évident que l’expérience en matière de finances, de collecte de fonds et de gestion primait sur l’expérience médicale lorsqu’il s’agissait de diriger une structure de plusieurs millions de dollars. Mais il peut parfois y avoir un décalage entre ces deux professions et leurs points de vue respectifs.

Si l’article du Globe est exact, il y a manifestement eu un décalage concernant les poursuites contre SNC-Lavalin. Si ce ou ces membres du personnel du Bureau du Premier ministre n’étaient pas des avocats, ils ne disposaient pas des connaissances et de l’expérience comparables à celles d’un chirurgien dirigeant un hôpital. Le problème est que ce fonctionnaire du Bureau du Premier ministre s’est peut-être lancé sans le savoir dans une opération à cœur ouvert et vient de mettre fin à certaines carrières, voire à un gouvernement. Peut-être le Bureau du Premier ministre a-t-il simplement fait preuve d’ignorance ou d’imprudence, et les éléments constitutifs du délit d’entrave à la justice ne sont pas réunis. C’est en fait tout à fait probable.

Mais il y a peut-être une raison pour laquelle le Premier ministre tourne actuellement autour du pot sur cette question précise. On lui a désormais démontré qu’un délit a peut-être été commis, au point qu’une enquête pénale pourrait être ouverte et que des poursuites pourraient être engagées. Ou bien il se pourrait qu’il n’y ait tout simplement aucune preuve justifiant l’ouverture d’une procédure pénale. Mais je serais surpris que la police ne mène pas d’enquête à l’heure où nous parlons, même si je ne souhaite à personne de faire l’objet de poursuites pénales et que je garde à l’esprit que nous sommes tous présumés innocents jusqu’à preuve du contraire.

Tout cela m’amène à l’une des raisons pour lesquelles l’ACLC s’est engagée dans cette bataille. Nous savons que ce gouvernement n’a jamais été un fervent défenseur des libertés civiles ; nous nous opposons régulièrement à lui devant les tribunaux, que ce soit par le biais de requêtes directes, d’interventions devant les cours d’appel ou d’actions de plaidoyer auprès des commissions législatives et sénatoriales. Ce gouvernement s’est montré particulièrement répressif en matière de procédure régulière et de sanctions. Son bilan législatif parle de lui-même et ne se distingue en rien de celui de ses prédécesseurs conservateurs, qui ne cachaient pas leur volonté d’être « intransigeants face à la criminalité ». Ainsi, maintenant qu’un cabinet du Premier ministre libéral risque de subir les foudres du système de justice pénale, il doit faire face à un moment de vérité. (Oui, j’ai moi-même vécu un tel moment de vérité, et cela a changé ma perspective, transformant la nuit en jour).

Le Premier ministre et son cabinet ressentent aujourd’hui la force écrasante qui s’abat sur des personnes bien moins puissantes et privilégiées qu’eux. Ils devraient réfléchir, en ce moment même, à ce qu’ils ressentiraient s’ils n’avaient pas accès aux meilleurs avocats, les plus brillants ; et, s’ils se trouvaient, comme la plupart des accusés, en situation de maladie mentale, de toxicomanie ou d’un autre handicap, s’ils étaient pauvres, opprimés, honteux, ou complètement seuls. On peut espérer que ce gouvernement reconsidérera en conséquence sa vision ignorante et impitoyable du système de justice pénale.