Comprendre le projet de loi C-51 au Canada : la Loi antiterroriste de 2015

Le projet de loi C-51 (ci-après le «projet de loi »), présenté par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (ci-après le« ministre »), Steven Blaney, a reçu la sanction royale le 18 juin 2015. Il apporte des modifications importantes et controversées à la législation en matière de sécurité nationale, de lutte contre le terrorisme et de protection de la vie privée. Le projet de loi modifie le Code criminel du Canada ( le «Code criminel») et la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (la «Loi sur le SCRS») met également en vigueur la Loi sur la sécurité du transport aérien (la «Loi sur le transport aérien») et la Loi sur l’échange de renseignements en matière de sécurité du Canada ( la «Loi sur le partage de renseignements»). Ce projet de loi fait l’objet de nombreuses critiques du point de vue des libertés civiles.

Étant donné que la section « Learn » de TalkRights propose des contenus rédigés par des bénévoles de l’ACLC ainsi que des entretiens avec des experts exprimant leurs propres opinions, les points de vue exprimés ici ne reflètent pas nécessairement les politiques ou les positions de l’ACLC. Pour consulter les publications officielles, les rapports clés, les exposés de position, la documentation juridique et les dernières actualités concernant le travail de l’ACLC, rendez-vous dans la section « In Focus » de notre site web. Vous trouverez de plus amples informations sur le recours constitutionnel de l’ACLC contre la Loi antiterroriste de 2015, ainsi que sur nos activités en cours, sur notre site web principal.

QU’EST-CE QUE LE PROJET DE LOI C-51 AU CANADA ?

Le projet de loi apporte six modifications majeures à la législation en matière de sécurité nationale, de lutte contre le terrorisme et de protection de la vie privée :

1. Elle instaure une nouvelle infraction de terrorisme qui érige en infraction pénale le fait d’encourager ou de promouvoir sciemment des « infractions de terrorisme en général » tout en sachant qu’une autre personne « pourrait » commettre une telle infraction ;
2. Elle autorise l’arrestation et la détention préventives d’une personne s’il est « probable » que cela permette d’empêcher une activité terroriste qu’un « agent de la force publique » a des raisons de croire « susceptible » d’être commise ;
3. Elle instaure la nouvelle notion de « propagande terroriste » et permet à un juge d’ordonner la suppression de ce type de contenu sur Internet ;
4. Elle confère au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) le pouvoir de prendre des mesures visant à réduire les « menaces à la sécurité du Canada », même si cela devait entraîner une violation de la Charte des droits et libertés (la «Charte») ou d’autres lois canadiennes ;
5. Elle permet aux institutions gouvernementales de se communiquer mutuellement des informations concernant les « activités qui compromettent la sécurité du Canada » ; et
6. Elle consacre le pouvoir du ministre d’inscrire des Canadiens sur une « liste d’interdiction de vol ».

QUELLES SONT LES CRITIQUES ADRESSÉES AU PROJET DE LOI C-51 AU CANADA DU POINT DE VUE DES LIBERTÉS CIVILES ?

Nouvelle infraction relative à l’apologie ou à la promotion du terrorisme

(1) La liberté d’expression sera « restreinte » car l’infraction est vague et trop générale

Il s’agit là d’une des critiques les plus importantes formulées à l’encontre du projet de loi. La portée de la nouvelle infraction n’est pas claire, car elle est formulée de manière vague afin de couvrir les « infractions terroristes en général». De plus, cette infraction est trop large, car l’éventail des comportements pouvant être visés par les « infractions terroristes » est vaste et il n’existe aucun moyen de défense raisonnable en cas d’inculpation. Voici un exemple cité par des experts juridiques pour illustrer le type de comportement que le Parlement n’avait probablement pas l’intention de criminaliser, mais qui pourrait néanmoins être considéré comme criminel au titre de cette nouvelle infraction.

Imaginez qu’un universitaire ou un chroniqueur écrive : « Nous devrions fournir des ressources aux groupes insurgés ukrainiens qui s’attaquent aux infrastructures pétrolières russes afin d’accroître le coût politique de l’intervention russe en Ukraine. » L’auteur sait que certaines personnes qui liront cette déclaration pourraient envoyer de l’argent à ceux qui s’opposent à l’intervention russe.

Le fait de fournir des ressources à un groupe dont l’objectif est une « activité terroriste » – ce qui inclut le fait de porter atteinte à un service essentiel ou d’en perturber le fonctionnement pour des raisons politiques, d’une manière qui met des vies en danger afin de contraindre un gouvernement à agir – constitue une infraction de terrorisme. Ainsi, étant donné que l’auteur sait que certaines personnes pourraient réagir à son opinion en envoyant de l’argent aux insurgés, ses actes pourraient constituer le nouveau délit consistant à prôner ou à promouvoir le terrorisme.

Bien que cet exemple soit quelque peu complexe, il illustre bien le problème que pose cette nouvelle infraction. L’auteur a peut-être eu une intention innocente, comme susciter un débat démocratique ou proposer une solution à un conflit international insoluble, mais l’infraction n’exige pas qu’il y ait une intention terroriste. Une personne est simplement responsable si elle a connaissance du risque que quelqu’un d’autre puisse (sans que cela soit nécessairement le cas ou qu’il le fasse) commettre un acte de terrorisme après avoir entendu ou vu leur déclaration. Il convient également de noter que cet exemple montre que l’acte de terrorisme en question ne doit pas nécessairement être commis au Canada.

De plus, comme pour toutes les infractions pénales, une personne peut être reconnue coupable si elle aide ou facilite la commission de cette nouvelle infraction. Ainsi, un journal qui publierait la déclaration faite par l’auteur dans l’exemple ci-dessus pourrait également être reconnu coupable. Ou encore, un groupe de personnes qui s’accordent pour diffuser ces déclarations pourrait être coupable de complot en vue de commettre l’infraction. L’infraction ne se limite pas à ceux qui font effectivement ces déclarations.

Bien que le caractère vague et trop général de l’infraction pose problème, la principale critique formulée par les défenseurs des libertés civiles à l’égard de cette infraction concerne l’impact de ce problème sur la liberté d’expression. Si l’auteur de l’exemple ci-dessus estime qu’en exprimant son opinion, il risque de se rendre coupable d’une infraction pénale, il pourrait s’abstenir de s’exprimer. De même, un étudiant pourrait y réfléchir à deux fois avant de publier sur Facebook un article soutenant, par exemple, le Hamas, que le Canada classe parmi les organisations terroristes. Un journal pourrait choisir de ne publier aucun des articles cités dans ces exemples par crainte de poursuites pour complicité. Les causes dont les défenseurs pourraient être visés par cette infraction sont innombrables. Bon nombre de ces personnes, en choisissant de ne pas faire connaître leurs opinions par crainte de poursuites, verront leur liberté d’expression restreinte. Cela porte préjudice à la société canadienne et à l’ordre démocratique.

(2) Cette infraction porte atteinte aux efforts de lutte contre le terrorisme

Les détracteurs font valoir qu’en restreignant la liberté d’expression, le gouvernement compromettra également ses propres efforts de lutte contre le terrorisme. Premièrement, en restreignant l’expression des extrémistes sur les réseaux sociaux et ailleurs, le projet de loi risque tout simplement de pousser les discussions dans la clandestinité, où il sera plus difficile de les surveiller. Deuxièmement, et surtout, il risque de restreindre la liberté d’expression nécessaire au programme de lutte contre l’extrémisme violent (CVE) de la GRC, une initiative visant à détourner les gens de la violence.

Ce deuxième point est illustré par l’exemple plausible suivant, formulé par des experts juridiques. Dans le cadre du programme de lutte contre l’extrémisme violent (CVE), la GRC demande à une organisation d’organiser une réunion au cours de laquelle ses membres peuvent discuter ouvertement et remettre en question les opinions radicales concernant le recours à la violence pour atteindre les objectifs de l’organisation. La GRC espère qu’une telle réunion réduira le risque de radicalisation au sein de l’organisation. L’organisation a connaissance de la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression et craint que certains de ses membres, bien qu’ils ne manifestent aucune propension à la violence, aient des opinions radicales et puissent tenir des propos allant dans ce sens. Certains membres pourraient être enclins à envoyer de l’argent à des groupes susceptibles de recourir à la violence. L’organisation consulte un avocat local qui conclut que les déclarations faites lors de la réunion sur la lutte contre la radicalisation violente pourraient constituer une infraction pénale au titre de la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression. L’organisation renonce donc à organiser cette réunion.

Le fait de ne pas tenir la réunion mentionnée dans l’exemple ci-dessus pourrait s’avérer néfaste ; les membres de l’organisation pourraient continuer à nourrir en secret des opinions radicales qui ne sont pas abordées. Ces personnes constituent des candidats idéaux pour le programme de lutte contre l’extrémisme violent (CVE), mais elles pourraient rester inconnues des autorités ou de leur propre communauté. Comme les données suggèrent que des programmes tels que le CVE constituent le moyen le plus prometteur de lutter contre la radicalisation, cette nouvelle infraction menace la sécurité du Canada en sapant l’efficacité du programme CVE.

De plus, compte tenu de l’attention actuellement portée à des groupes tels que l’État islamique et des troubles qui agitent les pays musulmans, il est probable que le poids de cette nouvelle infraction pèse de manière disproportionnée sur les communautés musulmanes. En effet, dans le cadre des activités de surveillance ou de collecte de renseignements visant à détecter des propos constitutifs d’une infraction au titre de cette nouvelle infraction, ce sont les communautés musulmanes qui seront très probablement les plus surveillées. Cela pourrait rendre ces communautés moins enclines à coopérer avec les programmes de lutte contre l’extrémisme violent (CVE) destinés à combattre la radicalisation. En conséquence, le Canada pourrait s’exposer à un risque accru en sapant ses propres programmes de prévention.

(3) Cette infraction est superflue

Le Code pénal prévoit déjà 14 infractions de terrorisme définies de manière large. Parmi celles-ci figurent des infractions de terrorisme qui s’appuient sur des notions telles que l’instruction, la facilitation, la participation, l’incitation et la menace. Ainsi, les infractions de terrorisme existantes s’appliquent déjà aux propos ayant un objectif terroriste.

Dans sa note d’information sur la nouvelle infraction liée à la liberté d’expression, le ministère de la Justice affirme que « la loi actuelle ne s’appliquerait pas nécessairement à une personne qui inciterait d’autres personnes à « perpétrer des attentats contre le Canada », car aucune infraction spécifique liée au terrorisme n’est mentionnée ». Cependant, les infractions de terrorisme existantes semblent déjà permettre de criminaliser tout discours que le gouvernement cherche à combattre au moyen de la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression. La nouvelle infraction est donc inutile pour atteindre l’objectif déclaré du gouvernement et pourrait être inconstitutionnelle.

(4) Cette infraction s’applique aux conversations privées et peut entraîner un renforcement de la surveillance

La nouvelle infraction liée à la liberté d’expression criminalise les propos tenus tant en privé qu’en public, contrairement à d’autres infractions similaires qui prévoient des exceptions expresses pour les conversations privées. Ainsi, le SCRS, qui dispose de pouvoirs étendus en matière d’écoute téléphonique et de surveillance dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, peut justifier une surveillance accrue des conversations privées afin d’enquêter sur cette nouvelle infraction. Cela signifie que des comportements démocratiques potentiellement légitimes liés à des causes religieuses ou politiques risquent d’être pris dans les filets de la surveillance étatique. Comme expliqué ci-dessus, une telle surveillance va à l’encontre des intérêts des libertés civiles canadiennes en restreignant la liberté d’expression, en sapant les efforts de lutte contre le terrorisme et en pouvant conduire à une discrimination accrue à l’égard des minorités religieuses.

Arrestation et détention préventives

(1) Le seuil de recours aux mesures préventives est bas et la durée de la détention préventive est prolongée

Le Code criminel contient déjà des dispositions relatives à l’arrestation préventive, à la détention préventive et à la restriction de la liberté. Ces pouvoirs « préventifs » visent à permettre au gouvernement de placer une personne en détention sans inculpation, sur la base de la suspicion qu’elle commettra un crime à un moment donné dans le futur. Cela constitue une violation de la présomption d’innocence, un droit constitutionnel fondamental inscrit dans la Charte. Les pouvoirs préventifs ne devraient être utilisés que conformément à des normes rigoureuses fixées par la loi et dans le respect des principes de justice fondamentale.

Le projet de loi assouplit les critères d’arrestation et de détention préventives, en autorisant ces mesures dès lors qu’elles sont « susceptibles » d’empêcher une activité terroriste qu’un agent de la force publique a des raisons de croire « susceptible » d’être commise. Il s’agit d’un changement significatif par rapport au critère actuel, selon lequel l’arrestation et la détention préventives sont autorisées si elles sont «nécessaires» pour empêcher une activité terroriste qu’un agent de la paix a des raisons de croire «sera» commise.

Il est important de noter que les pouvoirs préventifs peuvent être exercés sans mandat dans certaines circonstances. Il est également important de noter que ce nouveau seuil moins strict applicable aux pouvoirs préventifs peut également servir à retirer son passeport à une personne.

En outre, le projet de loi porte à sept jours la durée pendant laquelle une personne peut être placée en détention préventive sans inculpation. Aucune disposition ne régit ce qui se passe pendant ces sept jours.

(2) Un niveau de rigueur insuffisant en matière de pouvoirs préventifs peut conduire à un profilage religieux et ethnique

L’assouplissement significatif des critères régissant les pouvoirs préventifs risque d’entraîner un profilage religieux et ethnique, en particulier à l’encontre des musulmans. En raison de cet assouplissement, un agent de la paix qui aperçoit un groupe d’hommes musulmans à la sortie d’une mosquée en pleine discussion animée dans une langue étrangère pourrait procéder à leur arrestation et à leur placement en garde à vue afin de mener une enquête plus approfondie, bien qu’il ignore de quoi ils parlent.

L’agent de la paix n’a plus besoin d’être convaincu qu’un acte terroriste sera commis, mais seulement qu’il s’agit d’une possibilité. Il n’a pas non plus besoin d’être convaincu que l’arrestation est le seul moyen d’empêcher cet acte terroriste, mais seulement qu’elle est susceptible d’y parvenir. Ce niveau de pouvoir discrétionnaire augmente le risque de préjugés, de profilage et de discrimination dans l’application de la loi. Il est difficile de nier que de tels changements auront un impact disproportionné sur la communauté musulmane.

De plus, en vertu de cette nouvelle norme moins stricte, il sera difficile de contester avec succès les décisions d’un agent de la paix de prendre des mesures discriminatoires, comme dans l’exemple ci-dessus.

Propagande terroriste

(1) La définition de la propagande terroriste est trop large, car elle fait référence à la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression, qui est vague et d’une portée excessive

Le projet de loi modifie le Code pénal en y ajoutant des dispositions qui permettent à un juge d’ordonner la saisie ou la suppression de propagande terroriste d’un système informatique relevant de la compétence du tribunal. La propagande terroriste est définie comme un enregistrement écrit, sonore ou visuel qui prône ou encourage « la commission d’infractions terroristes en général » ou « incite à la commission d’une infraction terroriste ». La seconde partie de la définition peut sembler raisonnable, car elle concerne explicitement un comportement criminel, mais la première partie souffre des mêmes problèmes que ceux décrits ci-dessus concernant la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression. En effet, la nature vague et trop générale d’une infraction consistant à préconiser ou à promouvoir des « infractions terroristes en général » pose problème.

Tout comme pour la nouvelle infraction relative aux propos, la propagande terroriste englobe des contenus que le Parlement n’avait probablement pas l’intention de viser. Par exemple, si l’article cité en exemple ci-dessus (celui rédigé par le chercheur qui estimait qu’il fallait fournir des ressources aux insurrections ukrainiennes) est publié, il constitue de la propagande terroriste et un juge peut ordonner sa suppression (par exemple, d’un site web). Il n’est pas nécessaire que le contenu ait un objectif terroriste et il n’existe aucune exception raisonnable pour susciter un débat démocratique ou proposer une solution à un conflit international insoluble.

Contrairement à la nouvelle infraction relative à la liberté d’expression, les ordonnances de suppression ne doivent pas être justifiées au-delà de tout doute raisonnable ; il suffit en effet que le ministère public prouve, selon la prépondérance des probabilités, que le contenu constitue de la propagande terroriste. De plus, il n’est pas nécessaire de prouver que l’auteur de la publication présumée de propagande terroriste prônait ou encourageait sciemment ou par imprudence des infractions de terrorisme en général. Ces éléments, combinés au fait que de nombreux auteurs de publications pourraient ne pas faire appel d’une ordonnance de suppression par crainte de s’exposer à des poursuites pour la nouvelle infraction liée à la liberté d’expression, pourraient entraîner un recours excessif aux nouvelles dispositions relatives à la propagande terroriste.

(2) En l’absence d’un organe de contrôle interne efficace et indépendant, le contrôle judiciaire prévu dans le projet de loi risque d’être contourné

Bien que, selon les dispositions du projet de loi, la suppression de la propagande terroriste doive être ordonnée par un juge, en l’absence d’un véritable organe de contrôle, la police ou le SCRS pourraient tenter de la mettre en œuvre en adressant des demandes informelles aux fournisseurs d’accès à Internet. Cela pourrait conduire à la suppression de contenus qui ne répondent même pas à la définition large de la propagande terroriste.

(3) Les agents des douanes peuvent avoir du mal à déterminer quels documents doivent être saisis au titre de propagande terroriste

Un amendement connexe du projet de loi ajoute la nouvelle catégorie générale de « propagande terroriste » à un tarif douanier qui autorise actuellement la saisie et la rétention sans mandat de matériel obscène et de propagande haineuse à la frontière. Les agents des douanes ont toujours eu des difficultés à appliquer les critères juridiques relatifs à l’« obscénité » à la pornographie gay et lesbienne. Comme le critère juridique de la « propagande terroriste » est encore plus complexe, dans la mesure où il s’étend à 14 infractions terroristes existantes et inclut la précision « en général », ce n’est pas le genre de critère que les agents des douanes devraient avoir la latitude d’appliquer en se fondant uniquement sur leur propre appréciation lors des inspections à la frontière. En l’absence d’un organisme de contrôle efficace, le risque d’abus et d’application erronée de ce critère par l’Agence des services frontaliers du Canada est fort.

La capacité du SCRS à réduire les menaces

(1) Le projet de loi modifie de manière radicale et inutile la nature du SCRS sans en modifier le mandat général

Le SCRS a été créé à la suite de la mise sur pied de la Commission McDonald, chargée d’enquêter sur les activités illégales menées par la branche de la GRC chargée de la sécurité nationale dans les années 1970. La Commission McDonald a conclu que les fonctions d’application de la loi et de renseignement de sécurité au niveau national étaient incompatibles et ne devaient pas être exercées par la même organisation. Ainsi, sa principale recommandation a été de séparer les responsabilités en matière de renseignement de sécurité de la GRC en créant un nouvel organisme de renseignement de sécurité, qui est devenu le SCRS. C’est précisément pour cette raison que le SCRS s’est vu confier un mandat étendu : il devait agir uniquement en tant qu’agence de renseignement. Le SCRS ne disposait d’aucun pouvoir policier ; le fait de lui permettre d’enquêter sur un large éventail de « menaces à la sécurité du Canada » ne risquait donc pas de reproduire les problèmes rencontrés par la GRC dans les années 1970. Le projet de loi fait fi de cette philosophie, qui est le fondement du SCRS depuis 30 ans. Il restructure radicalement le SCRS de manière à ce qu’il ait le pouvoir de « réduire » ce même large éventail de « menaces à la sécurité du Canada ». Le projet de loi crée donc, en réalité, une « police secrète ».

En conférant au SCRS les pouvoirs qu’il prévoit tout en maintenant son mandat initial très large, le projet de loi risque de faire resurgir les problèmes liés à l’intégration des pouvoirs de renseignement et de police sur lesquels la Commission McDonald avait été chargée d’enquêter. À mesure que le SCRS se lancera dans des opérations qui, sans mandat, seraient illégales, sa culture d’ensemble risque d’être compromise. C’est l’une des raisons pour lesquelles la plupart des démocraties séparent le renseignement de sécurité et les opérations spéciales. Comme il y a déjà eu des cas où le SCRS a utilisé illégalement des pouvoirs de police, les modifications prévues dans ce projet de loi pourraient exacerber la propension à recourir à des pouvoirs non autorisés, comme l’avait mis en garde la Commission McDonald.

Il convient également de noter que le gouvernement n’a fourni aucune explication satisfaisante quant à la nécessité d’un changement aussi radical de la nature du SCRS. Le processus actuel, dans le cadre duquel le SCRS fait appel à la police pour mener certaines actions, permet tout aussi bien de faire face aux nouvelles menaces pour la sécurité nationale.

(2) Le pouvoir dont dispose le SCRS de « réduire » les menaces est trop large et risque d’entraîner d’innombrables violations de la Charte

Le pouvoir dont dispose le SCRS pour réduire les menaces pesant sur la sécurité du Canada n’est soumis qu’à une seule série de restrictions générales. En effet, les mesures prises ne doivent pas : causer la mort ou des lésions corporelles ; entraver, fausser ou contrecarrer délibérément le cours de la justice ; ni porter atteinte à l’intégrité sexuelle d’une personne. Cette limite extrême imposée aux activités du SCRS démontre clairement l’intention du gouvernement de transformer de facto le SCRS en une force de police dotée de la capacité de prendre des mesures ayant un impact significatif sur la vie des Canadiens.

Mais surtout, le projet de loi autorise explicitement le SCRS à enfreindre la Charte ou toute autre loi canadienne s’il y est autorisé par un mandat. Il s’agit là d’une délégation de pouvoirs sans précédent qui pourrait entraîner d’innombrables violations de la Charte, notamment des détentions sans inculpation (à l’instar de Guantanamo Bay). Ces graves violations pourraient passer inaperçues aux yeux du public, voire des victimes elles-mêmes.

(3) La nouvelle procédure relative aux mandats repose sur une incompréhension fondamentale du système constitutionnel canadien, dans la mesure où elle permet aux juges d’autoriser à l’avance des violations de n’importe quel droit garanti par la Charte

Le projet de loi autorise le SCRS à réduire les menaces en prenant des mesures qui enfreignent la Charte ou d’autres lois canadiennes, à condition qu’elles soient autorisées par un mandat délivré par un juge de la Cour fédérale. Croire qu’un tribunal peut préautoriser une violation d’un droit garanti par la Charte en réponse à une disposition formulée en des termes aussi généraux revient à méconnaître fondamentalement le système constitutionnel canadien.

C’est au Parlement qu’il revient de fixer les limites des droits garantis par la Charte , et aux tribunaux de protéger ces droits en déterminant si ces limites sont raisonnables. En confiant ce rôle aux juges, le Parlement agit à l’encontre des principes fondamentaux de l’État de droit et du rôle du pouvoir judiciaire. Il fait en outre fi des attentes courantes concernant la séparation des pouvoirs dans le système constitutionnel canadien. Les juges qui assument de facto des fonctions législatives (en limitant les droits garantis par la Charte ) ne peuvent plus être les arbitres indépendants et impartiaux exigés par la Constitution.

Il convient également de noter que le fait de confier une fonction législative aux juges entraînera un manque de débat ou de contrôle public en ce qui concerne les violations des droits. En effet, si un juge autorise une violation des droits à huis clos dans le cadre de la nouvelle procédure de mandat, le bien-fondé de cette décision ne fera pas l’objet d’un débat ni d’un contrôle public, contrairement aux actions parlementaires. Cela serait extrêmement problématique, car les restrictions des libertés fondamentales devraient faire l’objet d’un débat ouvert dans une société démocratique.

(4) La défense effective des droits des personnes visées par ces mandats sera quasi inexistante, voire inexistante, car les procédures sont secrètes

Les procédures relatives aux mandats se déroulent à huis clos, ce qui signifie que seule la partie gouvernementale est présente et représentée. Cela est particulièrement préoccupant dans le cas du SCRS, car de nombreux rapports indiquent qu’il a manqué à son devoir de franchise lors de ces procédures à huis clos, où les juges dépendent tout particulièrement de lui. Si seul le SCRS est représenté lors d’une procédure de délivrance de mandat, mais qu’il ne fait pas preuve d’honnêteté envers le juge quant au fondement du mandat ou aux mesures qu’il prévoit de prendre, le mandat risque d’être approuvé et la position du gouvernement ne sera pas remise en cause.

Aucune association de défense des droits civiques ne pourra se prononcer sur l’impact du mandat sur les droits garantis par la Charte . Au mieux, un « avocat spécial » pourrait être invité par le tribunal (bien que cette possibilité ne soit pas mentionnée dans le projet de loi) pour défendre l’intérêt public. Cependant, le modèle de l’« avocat spécial » souffre d’inconvénients inhérents, de sorte qu’il ne sera pas en mesure de défendre efficacement les droits de la personne visée par le mandat. En conséquence, la personne visée par le mandat ne verra pas ses intérêts protégés de manière efficace et pourrait même ne jamais savoir qui a autorisé ou mené l’activité illégale dont elle a été victime.

Il convient également de noter que, même si le SCRS s’acquittait systématiquement de son devoir de franchise, les procédures relatives aux mandats sont, par nature, unilatérales. Il est inévitable que des erreurs soient commises car, en l’absence d’une personne disposant des moyens, de la motivation et de l’accès nécessaires pour contester le gouvernement, le juge n’a connaissance que des positions de ce dernier. Toutefois, les erreurs commises lors de l’autorisation de mesures physiques par le SCRS en vertu des nouveaux mandats du SCRS sont bien plus graves que celles commises lors de l’autorisation de la surveillance en vertu d’un mandat ordinaire.

(5) Les nouveaux pouvoirs du SCRS pourraient rendre les poursuites pour terrorisme plus difficiles, voire impossibles

Si le SCRS fait usage de ses nouveaux pouvoirs policiers avant qu’une personne visée ne commette un acte criminel, puis transmet le dossier à la GRC en vue de poursuites pénales, l’enquête menée par la GRC pourrait être viciée. Le dossier de preuve nécessaire à des poursuites pénales pourrait également être vicié. Les avocats de la défense pourraient même faire valoir que la faute commise par le SCRS lors de l’exécution d’un mandat joue en défaveur de l’État et justifie un sursis à la procédure pour abus de procédure. Si le juge de première instance estime qu’un procès équitable n’est pas possible pour quelque raison que ce soit, il doit mettre fin aux poursuites. En fait, cela s’est déjà produit dans une affaire en raison des agissements du SCRS.

Dans l’affaire R c. Mejid, le SCRS a utilisé illégalement des pouvoirs policiers pour contraindre un homme à lui remettre son ordinateur afin de le fouiller et de déterminer s’il publiait de la documentation islamiste extrémiste. Aucune preuve pertinente n’a été trouvée, mais le SCRS a profité de l’occasion pour extraire des photos de l’ordinateur de cet homme afin de pouvoir le poursuivre pour possession de pornographie juvénile. Les preuves obtenues par le SCRS ont été écartées par le juge au motif qu’elles constituaient une violation des protections prévues à l’article 8 de la Chartecontre les fouilles et saisies abusives.

L’utilisation légale des nouveaux pouvoirs policiers du SCRS pourrait également entraîner l’exclusion de preuves ou la conclusion qu’un procès équitable n’est pas possible en raison d’une faute professionnelle, rendant ainsi impossibles les poursuites pour terrorisme. Cela pourrait menacer la sécurité nationale du Canada en sapant des poursuites qui auraient autrement été fondées et en empêchant la condamnation de personnes légitimement accusées. En conséquence, le gouvernement risque de compromettre ses propres efforts de lutte contre le terrorisme et d’exposer les Canadiens à un danger accru.

Même si une poursuite pour terrorisme n’est pas suspendue, elle pourrait s’avérer nettement plus difficile en raison des nouveaux pouvoirs et privilèges accordés au SCRS dans le projet de loi et des récents amendements proposés à la Loi sur le SCRS (voir le document sur le projet de loi C-44 pour plus d’informations). Le procès pénal risque d’être entravé par des questions concernant le mandat autorisant le SCRS à agir et par des doutes quant à savoir si une opération du SCRS a contribué au crime en cause ou y était associée. Les demandes de divulgation formulées par l’accusé se heurteront à des arguments fondés sur le privilège et la confidentialité au titre de la sécurité nationale, ce qui pourrait compliquer la poursuite. Un temps considérable pourrait également être consacré à débattre de la question de savoir si le privilège relatif aux sources humaines accordé dans le projet de loi C-44 devrait être écarté au motif que la source a aidé le SCRS à exercer ses nouveaux pouvoirs de police. Tout cela rend la tâche du procureur plus difficile et réduit potentiellement la probabilité qu’un accusé soit condamné.

(6) L’extension considérable des pouvoirs du SCRS ne s’accompagne pas de mécanismes de contrôle et d’examen

Il s’agit là d’une des critiques les plus importantes et les plus courantes formulées à l’encontre du projet de loi. Contrairement à ce qui se passe chez tous les principaux partenaires du Canada en matière de sécurité nationale (les « 5 Eyes »), les parlementaires canadiens n’ont pas régulièrement accès aux informations nécessaires pour savoir comment le SCRS mène à bien sa mission. De plus, en 2012, le gouvernement a aboli le poste d’inspecteur général, qui était chargé de veiller à ce que le ministre soit dûment informé des activités du SCRS. Néanmoins, le projet de loi ignore les recommandations visant à renforcer la surveillance formulées par plusieurs commissions d’enquête sur les questions de sécurité nationale. La Commission Air India, par exemple, a proposé de renforcer le rôle du conseiller à la sécurité nationale au sein du Bureau du Conseil privé afin qu’il agisse en tant qu’organe intégré de contrôle de la sécurité nationale.

L’organe de contrôle actuel du SCRS, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS), n’est pas un organe de contrôle adéquat et a reconnu qu’il « peinait à fonctionner efficacement ». De plus, bon nombre des actions du SCRS appellent déjà un renforcement de la surveillance. Le SCRS a omis de signaler systématiquement au ministre les actions sensibles et potentiellement controversées, a manqué à son devoir de franchise dans le cadre de procédures judiciaires et n’a pas coopéré de manière appropriée avec le CSARS. Le CSARS a même constaté que le SCRS ne vérifiait pas correctement la valeur et la fiabilité des renseignements qu’il obtient à l’étranger. Toutes ces questions soulignent déjà la nécessité d’un examen et d’une surveillance rigoureux.

Les nouveaux pouvoirs conférés à la police dans le projet de loi ne font que renforcer la nécessité d’un contrôle et d’un examen. Si le SCRS doit subir une transformation radicale, il devrait être soumis à un contrôle considérablement renforcé par un « super-CSARS » doté de ressources suffisantes. De plus, un comité parlementaire d’examen devrait être créé. Ce comité pourrait remplir la même fonction que des comités similaires dans la plupart des autres démocraties occidentales : un examen global, par opposition à l’examen ponctuel effectué même par un « super-CSARS ».

Au lieu de mettre en place des mesures de contrôle indispensables, le projet de loi crée de nouvelles lacunes dans le processus de contrôle en permettant à d’autres personnes ou organisations, qui ne sont peut-être soumises à aucune forme de contrôle, d’aider le SCRS à exercer ses pouvoirs de police. De plus, le projet de loi permet l’exercice d’une grande partie des pouvoirs de police du SCRS sans aucune autorisation judiciaire – la disposition n’exige une autorisation par mandat que si les mesures « enfreindront » (et non « pourraient enfreindre ») la Charte ou une autre loi.

Les opérations internationales du SCRS, auxquelles la Charte et le droit canadien ne s’appliquent pas, sont également exemptées de toute autorisation judiciaire. Même lorsque l’obtention d’un mandat est requise, la Cour fédérale n’est guère en mesure d’examiner les mesures prises en vertu de son autorité, car le SCRS n’est pas tenu de lui faire rapport ni de rendre compte de ses agissements. Tout cela, combiné à un CSARS souffrant d’un manque de financement et de personnel, fait que le régime de sécurité nationale du Canada n’est en réalité soumis à aucun contrôle ni examen. Il est inévitable que des abus surviennent, susceptibles de porter gravement atteinte aux libertés civiles des Canadiens.

Partage d’informations entre les institutions gouvernementales

(1) Le fait de permettre aux institutions gouvernementales de partager des informations concernant des « activités qui compromettent la sécurité du Canada » constitue un critère très large et s’écarte radicalement de la conception traditionnelle de la vie privée

En vertu de la nouvelle Loi sur le partage de l’information, une institution gouvernementale peut, de sa propre initiative, communiquer des renseignements à une autre institution gouvernementale « concernant des activités qui compromettent la sécurité du Canada ». Ce nouveau concept en droit canadien est défini de manière large comme toute activité « qui porte atteinte à la souveraineté, à la sécurité ou à l’intégrité territoriale du Canada, ou à la vie ou à la sécurité de la population canadienne », y compris les activités qui « influencent indûment » le gouvernement et nuisent à la sécurité publique ou à la « stabilité économique ou financière du Canada ».

La seule restriction est qu’elle n’englobe pas « le militantisme, la contestation, la dissidence et l’expression artistique ». Néanmoins, la notion d’« activités qui compromettent la sécurité du Canada » est si vaste et subjective qu’elle permet, dans les faits, un accès total à l’information au sein de toutes les institutions gouvernementales.

La loi sur le partage d’informations permet ainsi que pratiquement toute information concernant une personne, qu’elle ait été communiquée à une institution publique ou obtenue par celle-ci, soit transmise à une autre institution publique sans que la personne concernée en soit informée ou y ait consenti. Il s’agit donc d’un changement radical par rapport à la conception traditionnelle de la vie privée.

(2) Il n’existe aucune mesure de protection interne ou externe permettant de garantir la fiabilité et la pertinence des informations partagées, ce qui pourrait mettre gravement en danger les Canadiens ou leur causer des difficultés majeures

La loi sur le partage de l’information ne contient aucune disposition concernant les mesures visant à garantir la fiabilité et la pertinence des informations partagées. En l’absence de telles garanties, les informations risquent d’être partagées de manière inappropriée, ce qui pourrait conduire à ce que des rumeurs, des insinuations et des spéculations soient considérées comme des faits avérés. De plus, des informations partagées de manière inappropriée pourraient être utilisées par les institutions gouvernementales destinataires ou d’autres parties pour justifier des actes graves, tels que ceux qui ont fait l’objet des enquêtes Arar et Iacobucci.

Dans l’affaire Maher Arar, la GRC a fourni aux autorités américaines des informations brutes et des commentaires sensationnalistes établissant un lien entre M. Arar et son épouse et Al-Qaïda. La Commission Arar a conclu que cela avait probablement été la cause de l’extradition de M. Arar vers la Syrie, où il a été torturé. L’enquête Iacobucci a également conclu que des responsables canadiens avaient indirectement contribué aux mauvais traitements infligés à trois personnes détenues à l’étranger lorsqu’ils ont communiqué des informations sur ces détenus.

Afin d’éviter des injustices similaires à celles décrites ci-dessus, la Commission Arar a recommandé que les décisions relatives au partage d’informations soient centralisées et régies par des politiques claires en matière de fiabilité, de pertinence et d’exactitude. La Commission a également recommandé des restrictions quant aux personnes autorisées à accéder aux informations partagées et aux modalités de leur transmission ultérieure. Mais surtout, elle a recommandé que le partage intégré d’informations s’accompagne d’un examen intégré par des organismes de contrôle indépendants capables de mener leurs propres enquêtes de leur propre initiative. La loi sur le partage d’informations ne reprend aucune de ces recommandations.

En l’absence de garanties adéquates visant à assurer la fiabilité et la pertinence des données, qu’elles soient mises en place dès le départ par le gouvernement lui-même ou par un organisme d’examen indépendant, des situations similaires à celles qui ont donné lieu aux enquêtes Arar et Iacobucci constituent un risque réel. Par exemple, une institution gouvernementale telle que le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) pourrait enquêter sur une personne soupçonnée de financer des activités terroristes et partager ces renseignements avec le SCRS.

En l’absence de garanties adéquates quant à la fiabilité de ces informations, le SCRS pourrait les transmettre à des services de renseignement étrangers, qui considéreraient alors cette personne comme un terroriste et pourraient la maltraiter, l’arrêter ou la torturer. Ou, dans un cas moins grave, le SCRS pourrait partager ces informations avec le ministre, qui considérerait alors cette personne comme une menace pour la sécurité des transports et l’inscrirait sur la liste d’interdiction de vol, ce qui pourrait l’empêcher de voyager.

De plus, si le CANAFE conclut finalement que la personne ne finançait pas des activités terroristes et la retire par conséquent de sa base de données, ces informations erronées pourraient subsister dans les bases de données de nombreuses autres institutions gouvernementales, en l’absence d’un organisme de contrôle intégré. Cette personne pourrait alors se heurter à des difficultés dans ses démarches auprès de nombreux services de l’État pendant des années. Cet exemple démontre donc clairement comment la Loi sur le partage de renseignements peut mettre en danger les Canadiens ou leur causer des difficultés.

(3) Le caractère opaque de la procédure, l’absence de contrôle indépendant et l’immunité de la responsabilité civile de l’État risquent d’entraîner un partage d’informations sans aucune restriction

Les informations communiquées en vertu de la Loi sur le partage de renseignements le sont de manière confidentielle et sans consentement. Cela signifie que les restrictions légales relatives au partage de renseignements, y compris les droits garantis par la Charte, seront difficiles à faire respecter, car les victimes de ce partage peuvent ne pas savoir qu’elles en sont victimes. De plus, il n’existe aucun organisme de contrôle indépendant chargé de veiller au respect des restrictions légales en matière de partage de renseignements. Enfin, le projet de loi accorde l’immunité de responsabilité civile pour tout partage d’informations effectué de bonne foi.

Tous ces éléments pourraient conduire à un partage d’informations sans restriction entre les institutions gouvernementales, voire avec des tiers, car ces institutions pourraient par la suite transmettre les informations reçues à ces derniers « conformément à la loi ». Un partage d’informations sans restriction est particulièrement préoccupant dans le cadre de la collaboration entre le gouvernement et les fournisseurs de services de télécommunications et d’Internet, qui détiennent de grandes quantités de données personnelles sur les Canadiens.

Il convient également de noter que le dernier point – l’immunité des pouvoirs publics dans le cadre des procédures civiles – privera les victimes de tout recours pour les préjudices graves qu’elles pourraient subir à la suite du partage d’informations.

Liste d’interdiction de vol

(1) Les critères d’inscription sur la liste d’interdiction de vol sont très peu stricts, mais ceux de radiation de cette liste sont très stricts

Pour inscrire une personne sur la liste d’interdiction de vol en vertu de la nouvelle loi sur le transport aérien, il suffit que le ministre dispose de motifs raisonnables de soupçonner que cette personne commettra un acte susceptible de menacer la sécurité des transports ou le transport aérien dans le but de commettre un acte de terrorisme. L’expression « motifs raisonnables de soupçonner » correspond à un critère extrêmement peu exigeant, qui va au-delà d’un simple soupçon mais s’arrête avant une conviction raisonnable. Ce critère peu exigeant est donc inapproprié compte tenu de la restriction importante de la liberté qu’implique l’inscription d’une personne sur une liste d’interdiction de vol.

Une personne peut former un recours devant un juge de la Cour fédérale contre la décision du ministre de l’inscrire sur la liste d’interdiction de vol. Toutefois, il ne suffit pas de démontrer que le ministre a eu tort d’inscrire la personne sur la liste d’interdiction de vol ; celle-ci doit également démontrer que le ministre a agi de manière déraisonnable en le faisant. Il s’agit là d’un critère très strict qui accorde intrinsèquement une grande déférence au ministre et qui sera probablement très difficile à satisfaire dans la plupart des cas.

(2) La procédure de recours contre les décisions du ministre porte atteinte à un droit garanti par la Charte

Outre le niveau élevé d’exigence auquel il faut satisfaire pour interjeter appel de la décision du ministre d’inscrire une personne sur la liste d’interdiction de vol, la procédure d’appel reprend les règles du régime des certificats de sécurité prévu par l’ancienne Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Cela signifie que le ministre peut demander au tribunal de tenir une partie de l’audience à huis clos, de sorte que la personne inscrite sur la liste d’interdiction de vol, son avocat et le public en soient exclus. Le juge peut alors fonder l’intégralité de sa décision sur des éléments de preuve présentés lors de la partie à huis clos de l’audience et donc inconnus de la personne inscrite sur la liste d’interdiction de vol ou de son avocat.

Dans une décision rendue en 2007, la Cour suprême du Canada a jugé que la procédure susmentionnée de la LIPR était inconstitutionnelle lorsqu’elle était appliquée dans le cadre du régime des certificats de sécurité. Bien que l’inscription sur la liste d’interdiction de vol constitue une atteinte à la liberté moins grave que le fait d’être assujetti à un certificat de sécurité, le droit prévu à l’article 7, qui permet à une personne de connaître les faits dont elle doit répondre, s’applique néanmoins. La procédure prévue dans la Loi sur le transport aérien viole clairement ce droit garanti par la Charte en permettant au juge de fonder sa décision sur des renseignements secrets.

Sources et lectures complémentaires

Projet de loi C-51 : Loi antiterroriste de 2015.

Roach et Forcese, «Fiche d’information n° 1 sur le projet de loi C-51 : la nouvelle infraction d’apologie ou de promotion du terrorisme».

Roach et Forcese, «Fiche d’information n° 2 sur le projet de loi C-51 : le pouvoir proposé au Service canadien du renseignement de sécurité de « réduire » les menaces à la sécurité par des mesures susceptibles d’enfreindre la loi et la Charte».

Roach et Forcese, «Fiche d’information n° 3 sur le projet de loi C-51 : Partage d’informations et leçons non tirées de l’affaire Maher Arar».

Roach et Forcese, «Fiche d’information n° 4 sur le projet de loi C-51 : les dispositions relatives à la propagande terroriste».

Roach et Forcese, «Fiche d’information n° 5 sur le projet de loi C-51 : Surveillance et examen : les lacunes en matière de responsabilité vont-elles se transformer en gouffres ?».

Roach et Forcese, «Le nouveau délit d’expression mis en place par le gouvernement pourrait compromettre sa stratégie antiterroriste », National Post.

Éditorial du Globe, «Le Parlement doit rejeter le projet de loi de Harper sur la police secrète », Globe and Mail.

« Criminalisation de l’apologie ou de la promotion des infractions terroristes en général », ministère de la Justice.

Philip Rosen, «Le Service canadien du renseignement de sécurité », Bibliothèque du Parlement.

Ian McLeod, «Le SIRC, organisme de surveillance des services de renseignement à court de ressources, peine à suivre le rythme du SCRS », Ottawa Citizen.

«Mémoire présenté au Comité permanent de la sécurité publique et de la sécurité nationale concernant le projet de loi C-51, Loi portant adoption de la Loi sur le partage de renseignements en matière de sécurité du Canada et de la Loi sur la sécurité des voyages aériens, modifiant le Code criminel, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, et apportant des modifications connexes et corrélatives à d’autres lois ( Loi antiterroriste de 2015) », ACLC.

Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada, Liberté et sécurité en vertu de la loi (Volume 2) (Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1981).

Commission d’enquête sur les mesures prises par des responsables canadiens à l’égard de Maher Arar, Rapport sur les événements concernant Maher Arar : analyse et recommandations (Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 2006).

Commission d’enquête sur les mesures prises par des responsables canadiens à l’égard de Maher Arar : un nouveau mécanisme d’examen des activités de la GRC en matière de sécurité nationale (Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2006).

Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada, Liberté et sécurité en vertu de la loi (Volume 2) (Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1981).

Commission d’enquête sur l’enquête relative à l’attentat à la bombe contre le vol 182 d’Air India (2006-2010) (Président : M. le juge John Major), Le vol 182 d’Air India : une tragédie canadienne, volume 3 : Le lien entre les renseignements et les preuves et les défis liés aux poursuites en matière de terrorisme ( Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux, 2010).

Gouvernement du Canada, l’honorable Frank Iacobucci, Rapport, Enquête interne sur les agissements de fonctionnaires canadiens concernant Abdullah Almalki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin (Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux, 2008).

Revue du renseignement de sécurité, Lever le voile du secret : trente ans de responsabilisation dans le domaine du renseignement, Rapport annuel 2013-2014 ( Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 2014)

Re X, 2014 FCA 249 (Cour d’appel fédérale).

R c. Ahmad, [ 2011] 1 R.C.S. 110 (C.S.C.).

R c. Mejid, 2010 ONSC 5532 (Cour supérieure de l’Ontario).

R c. Chehil, 2013 CSC 49, par. 26 (C.S.C.).

Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9 (C.S.C.).

Almrei (Re), 2009 FC 1263 (Cour fédérale).