Le coronavirus (COVID-19) et la législation relative à la quarantaine

Cet article traite des implications des mesures de quarantaine liées au coronavirus mises en place en 2020 au Canada sur le plan des libertés civiles. Il existe des lois fédérales et provinciales en matière de quarantaine, qui varient évidemment d’une province à l’autre. Les lois fédérales et la plupart des lois provinciales en matière de quarantaine ont été mises à jour après la crise du SRAS de 2003, période durant laquelle tous les gouvernements canadiens, à tous les niveaux, ont constaté qu’ils ne disposaient pas des outils juridiques nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations des responsables de la santé publique. La situation était alors aussi chaotique au Canada que celle que semble connaître le COVID-19 aux États-Unis, en Italie et dans d’autres pays mal préparés à cette pandémie.

Les nouvelles lois sur la gestion des situations d’urgence adoptées après l’épidémie de SRAS n’ont pas encore fait l’objet d’un examen juridique dans le cadre de litiges relatifs aux lois sur la quarantaine. En d’autres termes, l’application actuelle des lois sur la quarantaine s’apparente à un terrain juridique inexploré.

Selon l’ACLC, la Charte des droits et libertés n’impose au gouvernement de mettre en quarantaine que dans les cas expressément prévus par la loi, qui doit être interprétée de manière restrictive, bien que de manière moins stricte dans les circonstances liées à la détention pénale. En outre, les agents de l’État doivent veiller à ce que les personnes mises en quarantaine bénéficient de conditions de vie adéquates et du droit effectif à l’assistance d’un avocat. Sinon, la législation fédérale, du moins, semble constitutionnelle à première vue. Les risques concernent les conditions particulières des personnes mises en quarantaine et tout signe de profilage racial. Dans le peu de jurisprudence existante en la matière, les tribunaux ont tendance à s’en remettre aux objectifs de la politique de santé publique. Toutefois, des formes plus étendues de quarantaine, telles que les confinements à l’échelle d’une ville ou les quarantaines ciblant une communauté stigmatisée ou racialisée (aujourd’hui, les personnes d’origine asiatique ; demain, peut-être les personnes d’origine nationale là où des foyers de COVID-19 apparaissent), seraient susceptibles de faire l’objet d’une contestation constitutionnelle.

CONTEXTE

Fin décembre 2019, les autorités sanitaires de Wuhan, en Chine, ont détecté l’apparition d’un nouveau virus qui a finalement été baptisé COVID-19. Le 23 janvier 2020, le gouvernement chinois a imposé un confinement total de la ville de Wuhan.

Environ 370 Canadiens se trouvant à Wuhan ont demandé à être évacués vers le Canada. Le gouvernement canadien a réagi en affrétant deux avions et en réservant des places sur un vol du gouvernement américain. Les rapatriés ont été placés en quarantaine dans un hôtel de la base des Forces canadiennes (BFC) de Trenton, une base militaire située à environ 170 kilomètres à l’est de Toronto. Ces Canadiens ont été libérés à l’issue de leur quarantaine de 14 jours ; aucun d’entre eux n’a été testé positif au coronavirus. Récemment, des Canadiens ont été évacués d’un navire de croisière amarré en Californie pour être transportés et mis en quarantaine dans cette même base militaire.

CADRE JURIDIQUE EN ONTARIO ET AU CANADA

En ce qui concerne les mesures de quarantaine à la BFC Trenton (Ontario), la loi fédérale Loi sur la quarantaine habilite le Canada à contrôler les mouvements internationaux de personnes et de marchandises en cas d’urgence sanitaire, tandis que la Loi sur la protection et la promotion de la santé habilite l’Ontario à imposer des mesures de quarantaine au sein de la province. Ainsi, la loi fédérale a été appliquée à la quarantaine de la BFC Trenton, car le gouvernement avait affaire à des personnes revenant de Chine. En revanche, la loi provinciale a été utilisée lors de la crise du SRAS de 2003 pour mettre en quarantaine des personnes qui se trouvaient déjà en Ontario. Bien que d’autres types de lois puissent également s’appliquer aux pandémies, comme la Loi sur la gestion des situations d’urgence de l’Ontario ou le pouvoir constitutionnel en matière de paix, d’ordre et de bonne gouvernance, la présente section se concentre sur la Loi sur la quarantaine et la Loi sur la protection et la promotion de la santé.

LA LOI FÉDÉRALE SUR LA QUARANTAINE

La Loi sur la quarantaine confère au gouvernement des pouvoirs étendus pour contrôler les déplacements internationaux de personnes et de marchandises en cas d’épidémie. La mise en quarantaine à la BFC Trenton a été autorisée en vertu d’un arrêté d’urgence pris en application du paragraphe 58(1) de la Loi sur la quarantaine, qui dispose ce qui suit :

Décision interdisant l’entrée au Canada

58 (1) Le gouverneur en conseil peut prendre un arrêté interdisant l’entrée au Canada de toute catégorie de personnes ayant séjourné dans un pays étranger ou dans une partie déterminée d’un pays étranger, ou subordonnant cette entrée à certaines conditions, s’il estime que

(a) une épidémie de maladie transmissible sévit dans le pays étranger ;

b) l’introduction ou la propagation de la maladie ferait courir un risque grave et imminent pour la santé publique au Canada ;

(c) l’entrée au Canada des membres de cette catégorie de personnes risque d’introduire ou de contribuer à la propagation de la maladie transmissible au Canada ; et

(d) il n’existe aucune autre solution raisonnable permettant d’empêcher l’introduction ou la propagation de la maladie.

Ce pouvoir avait déjà été utilisé lors de l’épidémie d’Ebola de 2014 pour imposer des obligations de déclaration et de dépistage aux personnes arrivées de Guinée au cours d’une période de 21 jours. Comme il n’existe aucun recours prévu par la loi contre l’article 58(1), le recours en habeas corpus prévu à l’article 10(c) de la Charte serait le meilleur moyen de contester une ordonnance prise en vertu de cet article. L’article 7 de la Loi sur la quarantaine habilite également le gouvernement à désigner tout lieu comme établissement de quarantaine – en l’occurrence, la BFC Trenton.

La loi sur la quarantaine autorise également des mesures de lutte contre les maladies ne relevant pas de la quarantaine. Par exemple, l’article 28 de cette loi permet la nomination d’agents spécialisés habilités à placer en détention et à soumettre à un examen médical tout voyageur international s’ils soupçonnent que celui-ci représente un risque pour la santé publique ou s’il refuse de se soumettre à un examen médical. Contrairement à l’article 58(1), il existe un recours prévu par la loi (article 29[6]) contre ce type de détention, qui doit être examiné par l’agent de révision « dans les 48 heures suivant la réception de la demande [de révision de la détention] ». L’article 39(1) habilite les agents à arrêter, fouiller, détourner ou détruire tout « moyen de transport » (par exemple, un aéronef ou un conteneur maritime) entrant au Canada ou en sortant s’ils estiment que ce moyen de transport abrite une maladie transmissible. Ces pouvoirs ont été utilisés lors de l’épidémie de SRAS de 2003 pour retenir et décontaminer un aéronef à l’aéroport international de Vancouver, car un passager présentait des symptômes semblables à ceux du SRAS.

LA LOI SUR LA QUARANTAINE DE L’ONTARIO

Bien que seules les lois fédérales aient été invoquées jusqu’à présent dans le cadre de cette crise, les lois provinciales pourraient être mises en œuvre si le virus continuait de se propager en Ontario. La Loi sur la protection et la promotion de la santé de la province régit la santé publique en Ontario de manière générale ; les parties VI et V de cette loi traitent des maladies transmissibles et de la quarantaine. L’article 22(2) de la loi habilite les agents de santé publique nommés en vertu de celle-ci à émettre des ordonnances de quarantaine si celles-ci sont nécessaires pour prévenir une maladie transmissible. Ces ordonnances de quarantaine peuvent prendre diverses formes, notamment l’obligation pour une personne ou une catégorie de personnes de s’isoler, de se faire soigner ou de fermer des locaux. Il existe un recours légal contre ces ordonnances de quarantaine, mais cette procédure de recours peut s’avérer illusoire ; contrairement au délai de 48 heures prévu par la loi fédérale, l’article 44(5) de la loi provinciale exige seulement qu’une audience ait lieu « dans les quinze jours suivant la réception par la Commission de l’avis écrit demandant l’audience », délai au terme duquel l’ordonnance peut déjà avoir expiré, car la plupart des ordonnances de quarantaine s’étendent sur plusieurs semaines.

La crise du SRAS de 2003 illustre bien la manière dont la Loi sur la protection et la promotion de la santé a été appliquée. Le SRAS est apparu en Chine en novembre 2002 et s’est propagé au Canada par l’intermédiaire d’un voyageur ; la maladie s’est ensuite propagée dans les hôpitaux de Toronto, infectant au total 438 personnes. Les responsables de la santé publique de l’Ontario ont demandé à plus de 13 000 habitants de Toronto de se mettre volontairement en quarantaine, ce que la plupart ont fait ; des mesures obligatoires ont été prises dans 27 cas.

QUESTIONS RELATIVES AUX LIBERTÉS CIVILES

À première vue, la quarantaine constitue une forme de détention qui met en jeu divers droits garantis par la Charte , tels que le droit à la liberté (art. 7) ou le droit de ne pas subir de détention arbitraire (art. 9 et 10). D’une part, une détention est une détention, avec des degrés variables de restrictions à la liberté et à la sécurité de la personne, et des degrés variables de respect des procédures régulières s’appliquant à l’atteinte à la liberté. Perdre sa liberté de mouvement, de résidence et d’interaction avec autrui, être confiné dans un lieu donné, même en cas de quarantaine à domicile, constitue une forme d’assignation à résidence ou de détention en établissement. Selon les conditions, cela équivaut à l’une des atteintes légales les plus graves à nos libertés fondamentales au Canada. C’est l’État qui dit aux gens qu’ils ne sont pas libres de se déplacer ; qu’ils ne sont pas libres d’interagir avec leur famille et leurs amis ; qu’ils ne peuvent pas embrasser leurs enfants ni être embrassés par eux ; qu’ils ne sont plus aussi libres qu’ils l’étaient avant l’imposition d’une quarantaine.

D’autre part, cette atteinte à la liberté dans le cadre d’une quarantaine peut différer de celle observée dans d’autres contextes, tels que la détention prévue par le Code criminel, les lois provinciales sur les infractions ou la common law. Dans le contexte pénal et quasi-pénal, le préjudice est incontestablement plus grand que dans le contexte de la quarantaine de santé publique. Bien qu’il y ait une stigmatisation associée à la quarantaine, celle-ci est moindre que celle liée à une détention provisoire dans un établissement correctionnel, sans parler d’une peine d’emprisonnement dans un établissement provincial ou fédéral. Outre cette stigmatisation, les effets négatifs d’une mise en quarantaine sont également moins importants que ceux d’une détention pénale. Aucun « dossier de quarantaine » n’est conservé de manière permanente ou autre dans les registres de la police. Il peut y avoir des effets négatifs sur l’emploi et le logement, mais cela supposerait que l’employeur ou le propriétaire soit informé de la mise en quarantaine, ce qui ne ressortirait pas d’une vérification des casiers judiciaires. Il n’y a pas non plus nécessairement de conditions attachées à la liberté après la quarantaine, comme c’est le cas pour les personnes en liberté conditionnelle ou en probation.

Il ne faut toutefois pas sous-estimer l’impact d’une quarantaine sur la santé mentale. Cela constitue une atteinte à la sécurité de la personne au sens de l’article 7 de la Charte. Cet impact variera nécessairement d’une personne à l’autre, en fonction de son niveau naturel d’anxiété, de dépression ou d’autres troubles. Une personne dépendante à l’alcool ou au cannabis, deux produits légaux, sera confrontée à des difficultés particulières pendant la quarantaine. Il serait statistiquement naïf d’imaginer qu’il n’y a pas de toxicomanes, d’alcooliques ou de personnes atteintes de troubles mentaux parmi les centaines de personnes mises en quarantaine à la BFC Trenton.

En conséquence, pour que l’ACLC puisse continuer à mener et à soutenir de manière adéquate ses combats juridiques en faveur des droits des prévenus, des détenus, des personnes placées à l’isolement et des condamnés ayant un casier judiciaire, l’ACLC devrait considérer qu’une quarantaine n’équivaut pas à un isolement fédéral, sauf bien sûr lorsque c’est le cas, mais cela relève des conditions de quarantaine. D’un point de vue de principe, l’impact sur la liberté et la sécurité de la personne des personnes mises en quarantaine peut donc être moins lourd que celui des détentions prévues par le droit pénal et le droit quasi-pénal. Il s’ensuit que les garanties procédurales liées à une mise en quarantaine ne peuvent être inférieures à celles qui s’appliquent dans le contexte pénal.

D’un point de vue juridique, la quarantaine n’est pas une sanction et ne donne donc pas lieu aux mêmes garanties procédurales que les détentions qui constituent des sanctions. D’un autre côté, les personnes mises en quarantaine sont incontestablement innocentes ; il ne fait donc aucun doute que la quarantaine peut être perçue comme une sanction par certains. Il s’agit là d’une atteinte à la liberté, qui implique effectivement un niveau de procédure régulière et de proportionnalité conforme à son objectif. La durée de la mise en quarantaine doit être fixée par la loi ou la réglementation. Les conditions doivent être meilleures qu’en prison, mais moins luxueuses qu’en cure thermale. Et il devrait y avoir un droit de recours. Cela s’appliquerait principalement aux cas où une personne estime avoir été mise en quarantaine à tort, ou lorsque la quarantaine n’était pas le fruit d’une erreur des autorités de santé publique, mais a été appliquée de manière trop large, à l’instar de ce qui se passe en Italie en mars 2020.

Il existe peu de jurisprudence concernant les recours fondés sur la Charte contre les ordonnances de quarantaine, bien que trois affaires laissent entendre que les tribunaux feraient preuve de déférence à l’égard d’une ordonnance de santé publique. Par exemple, dans l’ affaire Toronto (Ville, Médecin hygiéniste) c. Deakin [2002] O.J. n° 2777 (Ct. J.), la Cour de justice de l’Ontario a confirmé la prolongation de quatre mois d’une détention de quatre mois d’un patient atteint de tuberculose potentiellement contagieuse. La Cour a estimé que ses droits à la liberté garantis par l’article 7 avaient été violés, mais que cette violation était justifiée en vertu de l’article 1:

Les mesures prises à l’égard de [ce patient] l’ont été dans le but de protéger la santé publique et d’empêcher la propagation de la tuberculose, une maladie qu'[un médecin spécialiste] a qualifiée d’extrêmement contagieuse. [26]

Dans une deuxième affaire, Re George Bowack, [1892] 2 B.C.R. 216 (C.S.),antérieure à l’adoption de la Charte, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a donné raison aux impératifs de santé publique. Dans cette affaire de 1892, un voyageur atteint de la variole avait été placé en détention dans un hôpital en vertu d’un règlement municipal adopté conformément à la législation provinciale. La Cour a confirmé la légitimité de cette législation et a rejeté le recours en habeas corpus formé par le voyageur.

Dans une troisième affaire, Canadian AIDS Society c. Ontario ( 1995) 25 O.R. (3d) 388 (Div. gén.), une cour supérieure de l’Ontario s’est prononcée sur la constitutionnalité des obligations de déclaration des cas de VIH prévues par diverses lois provinciales sur les soins de santé. Ces obligations de déclaration avaient pour effet de contraindre la Société canadienne de la Croix-Rouge à informer les autorités de santé publique que la Croix-Rouge détenait des échantillons de sang donnés qui étaient séropositifs. La cour a mis en balance l’intérêt des donneurs de sang à la protection de leur vie privée et les considérations de santé publique, et a confirmé les obligations de déclaration au motif que « l’objectif de l’État consistant à promouvoir la santé publique pour la sécurité de tous se verra accorder un poids prépondérant. [133] » Il ne semble pas y avoir de cas où une détention liée à la santé publique ait été contestée avec succès.

Par ailleurs, la quarantaine mise en place à la base CFB Trenton est relativement modérée ; elle dure 14 jours (la durée maximale actuelle de la période de symptômes du coronavirus) et ne concerne que les personnes en provenance de Wuhan, épicentre de l’épidémie, ainsi que celles qui avaient été mises en quarantaine à bord d’un paquebot de croisière ayant finalement accosté en Californie.

Des mesures de quarantaine plus strictes ont été mises en place dans d’autres démocraties libérales, comme aux États-Unis, où la quarantaine a été imposée à tous les ressortissants américains de retour au pays ayant séjourné dans l’ensemble de la province du Hubei (où se trouve la ville de Wuhan), et où une interdiction de voyager a été imposée aux Européens entrant aux États-Unis, ou en Nouvelle-Zélande, où tout Néo-Zélandais revenant de n’importe quelle région de Chine doit être mis en quarantaine, ou encore en Italie, où une quarantaine nationale a été décrétée.

Bien que l’efficacité des mesures de quarantaine fasse l’objet d’un débat, leur recours bénéficie jusqu’à présent d’un certain soutien au Canada, ce qui laisse penser que la quarantaine mise en place à la BFC Trenton s’inscrit dans le cadre des choix légitimes en matière de politique de santé publique.

CONDITIONS DE CONFINEMENT ET ACCÈS À LA JUSTICE

L’ACLC continuera à militer en faveur d’une réforme législative. Le gouvernement devrait intégrer des normes minimales en matière de conditions de vie dans les législations fédérale et provinciale. À l’heure actuelle, ces normes de confort relatif devraient constituer le minimum auquel le gouvernement est tenu de se conformer. Étant donné que la ministre de la Santé, Patty Hadju, a reconnu qu’une quarantaine de 14 jours serait « très stressante », de mauvaises conditions de quarantaine pourraient constituer une forme de stress psychologique imposé par l’État qui violerait la sécurité de la personne en vertu de l’article 7 de la Charte. Des conditions de quarantaine particulièrement déplorables pourraient même constituer une forme de traitement cruel et inusité au sens de l’article 12 de la Charte, qui exige que le traitement infligé par l’État « soit d’une gravité telle qu’il outrepasse les normes de la décence » (voir, par exemple, R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, au paragraphe 14). Il s’agit là d’un critère très strict qui ne pourrait être rempli que si les personnes en quarantaine étaient privées d’une alimentation suffisante, logées dans des conditions d’insalubrité, confinées en permanence dans des chambres sans véritable accès à l’extérieur, ou si elles étaient confrontées à une combinaison de ces conditions ou à d’autres conditions difficiles. Dans le cas de la BFC Trenton, cependant, l’hôtel semble offrir un confort suffisant : les familles sont logées ensemble dans des chambres avec salle de bain privée, équipées d’une connexion Internet haut débit et bénéficiant d’un service de livraison de repas.

Cependant, rien ne garantit que les futures mesures de quarantaine offriront ces conditions de confort adéquates, car les législations fédérale et provinciale ne mentionnent pas les conditions de quarantaine. L’article 62(c)-(c.1) de la législation fédérale habilite certes le gouverneur en conseil à prendre des règlements concernant divers aspects des installations de quarantaine, mais aucun ne semble avoir été promulgué. Par conséquent, l’ACLC plaidera en faveur de lois ou de règlements qui fixent des normes minimales de vie pour les personnes en quarantaine.

L’ACLC a déjà appelé le gouvernement fédéral à respecter, à garantir et à coordonner le droit des personnes en quarantaine à bénéficier d’un accès effectif à un avocat (art. 11 de la Charte), comme elle l’a indiqué dans une récente lettre ouverte adressée à M. David Lametti, procureur général du Canada.

Il importe de noter que la jurisprudence relative à l’article 11 de la Charte suggère que les exigences de la Charte se limitent à ce que le gouvernement informe les personnes mises en quarantaine de leur droit à un avocat et leur communique les coordonnées de l’aide juridique pour celles qui y sont admissibles (voir R c. Bartle [1994] 3 R.C.S. 173), en plus de leur faciliter l’accès à un téléphone si nécessaire (voir R c. Manninen [1987] 1 R.C.S. 1233, 1241). Bien entendu, l’ACLC reste libre de plaider en faveur de mesures allant au-delà du strict minimum, et il serait certainement bienvenu que les autorités fédérales facilitent l’accès aux services juridiques pour toutes les personnes mises en quarantaine. À ce jour, le procureur général a adopté la position selon laquelle il suffit de permettre l’accès à des mesures d’auto-assistance. Étant donné que peu de personnes peuvent trouver ou se permettre un avocat, ce n’est pas une bonne nouvelle pour les libertés civiles au Canada.

DES MESURES D’URGENCE ENCORE PLUS RADICALES

Un confinement à l’échelle de la ville, similaire à celui imposé à Wuhan par le gouvernement chinois, serait très certainement inconstitutionnel, comme l’ont souligné des experts juridiques. Toutefois, des mesures moins extrêmes qu’un confinement à l’échelle de la ville pourraient tout de même être inconstitutionnelles si elles étaient d’une portée excessive ou manifestement disproportionnées ; par exemple, la mise en quarantaine de personnes présentant un faible risque d’infection ou de quartiers entiers en raison de quelques résidents suspectés d’être infectés.

La position de l’ACLC est donc que tout élargissement du régime de quarantaine doit être clairement justifié par des preuves scientifiques fondées sur des données empiriques et ne doit pas restreindre les libertés plus que nécessaire. Cela dit, bien que l’article 22(7) de la législation provinciale exige des responsables de la santé publique qu’ils justifient par écrit leur décision de mise en quarantaine, le seul moyen prévu par la loi pour vérifier si ces motifs sont étayés par des preuves est la procédure d’appel prévue par la loi, qui peut s’avérer sans objet (comme souligné ci-dessus) car une audience ne doit être tenue qu’après 15 jours.

De plus, aucune décision judiciaire n’est nécessaire pour mettre une personne en quarantaine, contrairement, par exemple, à la détention provisoire sans possibilité de libération sous caution. Nous n’avons pas connaissance d’une quelconque influence politique exercée sur les responsables de la santé publique au niveau fédéral dans cette affaire, et aucune procédure n’est prévue à cet effet, ce qui est contraire aux principes du droit administratif.

Une autre question potentielle concerne l’égalité : si le gouvernement venait à adopter des mesures de détention qui toucheraient de manière disproportionnée et injustifiée une communauté racialisée particulière, telle que la communauté sino-canadienne, par exemple en imposant une quarantaine au quartier chinois d’une ville. Cela soulèverait une question d’égalité au titre des articles 7 ou 15 de la Charte, et impliquerait les commissions fédérales et provinciales des droits de la personne. Les préjugés ont historiquement influencé les politiques de santé publique à l’échelle mondiale et en Amérique du Nord ; par exemple, en 1900, le président américain McKinley a ordonné la mise en quarantaine de tous les résidents chinois et japonais, en partie parce que «les Asiatiques étaient particulièrement sensibles à la peste en raison de leur régime alimentaire, qui repose sur le riz plutôt que sur les protéines animales ». Bien sûr, rien n’indique que les autorités canadiennes se livrent aujourd’hui à un racisme aussi flagrant, mais l’ACLC saisira toujours l’occasion d’exprimer sa solidarité avec une communauté en difficulté qui tire actuellement la sonnette d’alarme face au racisme induit par le coronavirus.