Le gouvernement de l’Alberta a profité de la confusion engendrée par la crise du coronavirus pour dissimuler ses erreurs passées et s’octroyer des pouvoirs extraordinaires qui perdureront bien après la fin de la crise. Depuis que l’Alberta a déclaré que la crise du coronavirus constituait une urgence de santé publique le 17 mars 2020, la province a publié une avalanche de décrets et de règlements qui ont touché tous les domaines de la vie publique albertaine. Enfreindre un arrêté d’urgence, par exemple, peut entraîner une amende de 1 000 dollars. La province disposait-elle d’une base juridique solide pour prendre tous ces arrêtés ? À en juger par le projet de loi 10, qui a été adopté à la hâte par l’Assemblée législative en moins de 48 heures avant le 2 avril, même la province n’en était pas tout à fait certaine. Le projet de loi 10 est un exemple de législation et de modification rétroactives – remontant dans le temps pour valider des ordonnances qui n’étaient peut-être pas valides au moment où elles ont été adoptées. Le projet de loi 10 ne visait pas seulement à permettre à la province de brouiller les pistes – il s’agissait également d’une prise de pouvoir sous la forme d’une extension considérable des pouvoirs ministériels dans le cadre de la législation d’urgence à venir.
DÉPASSEMENT DES POUVOIRS EN VERTU DE LA LOI SUR LA SANTÉ PUBLIQUE
La première raison de la nullité des arrêtés antérieurs tient au fait que les modifications législatives apportées par le ministre de la Santé ont outrepassé les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi. Si la Loi sur la santé publique de l’Alberta (PHA) confère au ministre de la Santé un large éventail de pouvoirs, l’article 52.1 lui confère un pouvoir particulièrement considérable : celui de « suspendre ou de modifier l’application ou le fonctionnement » des lois de manière indépendante et sans consultation. Cependant, il existe une certaine différence entre modifier l’application des lois et procéder à une modification législative formelle. On peut soutenir que le ministre a procédé à cette dernière lorsqu’il a supprimé le plafond de 100 dollars par jour pour une liste d’infractions telles que le non-respect d’un arrêté de santé publique, et lorsqu’il a considérablement augmenté le montant des amendes générales pour violation de la PHA – passant d’un maximum de 2 000 à un maximum de 100 000 dollars pour une première infraction, et d’un maximum de 5 000 dollars pour les infractions suivantes à un maximum de 500 000 dollars pour les infractions suivantes. La formulation de l’arrêté du ministre corrobore l’argument selon lequel celui-ci va bien au-delà d’une simple modification ou suspension – l’article 2 de l’arrêté visait à « abroger » le paragraphe précédent et à le « remplacer » par un autre radicalement différent. En substance, le ministre agissait comme si le pouvoir total d’une majorité parlementaire lui était personnellement conféré, ce que la loi n’autorisait pas à l’époque.
La preuve la plus flagrante que le ministre de la Santé se trouvait en position de faiblesse réside dans la tentative du projet de loi n° 10 d’apaiser les tensions. Le projet de loi 10 a créé un nouveau pouvoir en vertu de l’alinéa 52.1(2)b) – le pouvoir de « préciser ou d’énoncer des dispositions qui s’appliquent en plus de, ou à la place de, toute disposition d’un texte législatif ». Cela décrit mieux ce qu’a fait le ministre de la Santé lorsqu’il a augmenté le montant des amendes, bien que ce pouvoir n’existât pas au moment où il l’a fait. Peu importe, dit le projet de loi 10, car tout arrêté d’urgence lié au coronavirus qui a été pris par le ministre de la Santé avant l’adoption du projet de loi 10 sera désormais considéré comme valide.
Le projet de loi n° 10 ne s’est pas contenté de corriger des erreurs du passé : il s’agissait également d’une tentative de concentration des pouvoirs pour l’avenir. Désormais, un seul ministre peut légiférer librement, y compris avec effet rétroactif, sans avoir à rendre de comptes ni subir de restrictions (sauf en matière fiscale, de fonds publics ou de création de nouvelles infractions à application rétroactive). On pourrait invoquer la nécessité d’une capacité législative rapide en temps de crise, bien que le fait de faire approuver chaque mesure par le cabinet provincial ne causerait pas de retard excessif et présenterait l’avantage d’apporter un point de vue supplémentaire provenant de différents domaines de la gouvernance. Toutefois, tout arrêté ainsi pris par le ministre sans consultation peut continuer de s’appliquer pendant six mois après l’expiration de l’état d’urgence sanitaire, conformément à l’article 52.811 de la Loi sur la santé publique. Compte tenu de la durée prolongée de l’applicabilité de ces lois, concentrer un tel pouvoir entre les mains d’une seule personne est excessif.
AVIS PRÉALABLE À L’INFLICTION D’AMENDES
Le deuxième motif d’invalidité concerne l’imposition d’amendes élevées pour des actes dont les Albertains ignoraient qu’ils constituaient une infraction à la loi. Le 27 mars 2020, le gouvernement provincial a modifié la réglementation afin de prévoir une amende de 1 000 dollars en cas de non-respect d’un arrêté du responsable provincial de la santé. De telles modifications réglementaires sont bien sûr soumises à des obligations de notification : l’article 3(5) de la Loi sur les règlements stipule que ces modifications ne sont pas opposables aux personnes qui n’en ont pas été effectivement informées et si elles n’ont pas été publiées dans l’Alberta Gazette. À l’heure où nous écrivons ces lignes, la nouvelle amende de 1 000 dollars n’a toujours pas été publiée dans l’Alberta Gazette. Il n’est pas certain que les communiqués de presse de l’Alberta constituent la notification effective requise par la Loi sur les règlements – en particulier à l’égard des groupes vulnérables tels que les réfugiés qui ne maîtrisent peut-être pas l’anglais ou le français.
Que l’Alberta ait ou non effectivement notifié ses arrêtés, le projet de loi n° 10 a déchargé la province de l’obligation d’informer les citoyens avant de leur infliger une amende de 1 000 dollars ; l’obligation de notification a été supprimée non seulement pour l’avenir, mais également à compter de la date d’entrée en vigueur de l’amende, de sorte que tout citoyen ayant été condamné à une amende à cette époque devait la payer, qu’il ait reçu ou non une notification quelconque.
Il s’agit là d’une approche singulière pour garantir le respect des mesures de santé publique. On pourrait penser que l’objectif des amendes infligées en cas de non-respect des arrêtés sanitaires est de dissuader les contrevenants. Or, la dissuasion ne peut fonctionner s’il n’y a pas de notification effective ; on ne peut pas craindre ce que l’on ignore. Si le seul objectif du gouvernement albertain était d’endiguer la pandémie, il ferait de réels efforts pour accroître la transparence en publiant et en diffusant instantanément tous ses arrêtés et ses nouvelles réglementations. Tant que cela ne sera pas le cas, l’imposition de lourdes amendes serait injuste et contre-productive.
Le projet de loi n° 10 se distingue par son recours abusif à la rétroactivité, un outil dangereux. Si l’on y a trop souvent recours, cela incite les gouvernements à outrepasser systématiquement les pouvoirs que leur confère la loi : pourquoi se donner la peine d’agir dans le respect de la loi quand on peut adopter plus tard une loi qui couvrira toutes ses erreurs ? Ces pouvoirs rétroactifs ont également été adoptés en secret : ils étaient enfouis dans un langage juridique alambiqué, difficile à comprendre pour un profane, et n’ont été précédés ni de consultation ni de débat significatif. Lorsque les gouvernements apportent des changements aussi importants que ceux du projet de loi 10, ceux-ci devraient s’accompagner d’explications et d’une communication claire. Tout manquement à cette règle porte atteinte à la démocratie.
Jianyang (J.Y.) Hoh
Fondation du droit de l’Ontario, stagiaire en droit d’intérêt public
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